Фонд Тимченко

Пространственное развитие малых городов и сельских территорий

Экспертный совет по малым территориям публикует материал по итогам серии стратегических обсуждений, посвященных пространственному развитию России. 

Актуальность

Тема пространственного развития страны оказалась отражена в программных заявлениях Президента и стратегических документах, сопровождавших указ Президента от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Был разработан правительственный проект Стратегии пространственного развития России до 2025 года. Однако обсуждаемый сегодня базовый подход к пространственному развитию страны уделяет больше внимания крупным городским центрам. Это реальность, сложившаяся в индустриальную эпоху и продолжающая доминировать сегодня. Вместе с тем, представляется важным выделить стратегическую роль малых поселений, особенно не включённых в агломерации, в обеспечении пространственной связанности страны и национальной безопасности. Огромные пространства оказались бы пустыми, незаселёнными, выпавшими из социальной сферы, если бы не расположенные на них небольшие города и села – центры их локального освоения.

В течение лета Экспертный совет анализировал проблемы пространственного развития малых городов и сельских территорий. Тема пространственного развития сел и малых городов также обсуждалась на Российском инвестиционном форуме в Сочи, Красноярском экономическом форуме, а также на Петербургском международном экономическом форуме – на специальной тематической сессии «Пространственное развитие. Малые территории: от стратегии выживания к стратегии развития», организованной Экспертным советом. Копия данного документа была направлена в Министерство экономического развития РФ и рабочую группу национального проекта «Жилье и городская среда».

Базовые предпосылки
1

Базовый подход государственных институтов к пространственному развитию, предлагаемый к обсуждению сегодня, не содержит четкого понимания экономики будущего. Можно сделать вывод, что под новой экономикой понимается запуск новых предприятий без смены классической модели пространственной концентрации населения. Это может создать ряд проблем в будущем, в частности, велики риски ошибок градостроительного планирования и снижения комфорта городской среды и качества жизни – как в агломерациях, так и на малых территориях.

Рекомендация

Целесообразно заложить в Стратегию пространственного развития РФ понимание «новой экономики» и дать описание основных пространственных факторов, участвующих в ее формировании. Данная задача потребует отдельной исследовательско-консалтинговой работы.  

2

Солидарная позиция Экспертного совета по малым территориям – у местных властей не хватает полномочий для развития своих территорий. По 136-ФЗ субъектам РФ предоставлено право изымать любые полномочия из компетенции органов местного самоуправления. Первым делом изымаются полномочия в сфере градостроительства, территориального планирования и распоряжения неразграниченными земельными участками. Местные власти не влияют на то, что и как будет строиться на вверенных им территориях. Их руководители оказываются неспособны гарантировать свои обязательства, и не могут привлечь инвесторов.

Рекомендация

В рамках реализации Стратегии пространственного развития необходим более дифференцированный механизм распределения полномочий между регионом и муниципалитетом.

Руководители успешных муниципалитетов должны получать больше возможностей и больше полномочий от регионов для разработки и реализации стратегии развития своих территорий, участвуя таким образом, в реализации стратегии пространственного развития всей страны. Возможно, основанием для получения таких полномочий может быть федеральный конкурс глав муниципалитетов с последующим зачислением в специальный реестр.

Другой возможный механизм – согласование всех случаев перераспределения полномочий с Минэкономразвития и Минстроем, исходя из целей пространственного развития конкретной территории.  

3

При разных сценариях пространственного развития малые города и сельские территории оказываются в худших базовых условиях по сравнению с агломерациями. Причина заключается в длительном миграционном оттоке населения. В частности, рост сельского населения прогнозируется, прежде всего, в республиках Северного Кавказа, Сибири и Дальнего Востока, что обусловлено этническими особенностями естественного движения населения; а также в сельской местности в пригородных зонах крупнейших городов в результате притока мигрантов. Большая часть малонаселенных территорий Российской Федерации будут существовать в условиях усложнения демографической ситуации. Эту тенденцию необходимо учесть при планировании пространственного развития страны, как в рамках Стратегии пространственного развития, так и в рамках национального проекта «Жилье и городская среда».

Рекомендации

Необходимо определить набор решений для разных типов малонаселенных территорий:

  1. территорий с растущим населением в результате естественного прироста;
  2. территорий с растущим населением в пригородах крупных городов,
  3. территорий сжатия (с сокращающимся населением).

 
Для территорий сжатия необходимо изменение нормативов обеспечения учреждениями социальной сферы, расширение практик предоставления услуг в дистанционной форме, содействие в реализации градостроительных планов (программ) по повышению компактности застройки и оптимизации коммунальной инфраструктуры. Эти меры целесообразно учесть в национальном проекте «Жилье и городская среда» – как часть стандарта комплексного развития территории.

Для территорий с растущим населением – меры по содействию мобильности населения, интеграции в рынки труда центров экономического роста. Эти меры целесообразно предусмотреть в рамках Стратегии пространственного развития.

Для пригородных территорий – опережающее развитие инфраструктуры для обеспечения связей с крупным городом; развитие коммунальной инфраструктуры и благоустройства одновременно (или с опережением) относительно жилищного строительства. Эти меры целесообразно учесть как часть стандарта комплексного развития территории.

Дополнительные меры, которые было бы целесообразно предусмотреть в паспорте национального проекта «Жилье и городская среда»: предусмотреть льготы по аренде, приобретению/строительству жилья в селах и малых городах. Важно поддержать малые территории строительством современного арендного жилья для привлечения внимания трудовых мигрантов. В частности, потому, что в малых городах себестоимость строительства коммерческого жилья часто выше, чем цена продажи, а мигранты не готовы покупать жилье, «не опробовав» место в течение нескольких лет.  

Административные ограничения
4

Сегодня администрации городов и районов не всегда понимают, непосредственную пользу от разработки стратегических документов – большая часть положений этих документов относятся к федеральным и региональным интересам, а не к локальным.

Рекомендация

Необходимо содействие разработке стратегий малых городов и сельских территорий с целью формирования компактных документов с набором четких приоритетов. Приоритеты в Стратегиях должны быть доведены до уровня проектов развития территорий. Необходимо содействие малым территориям в обеспечении доступа к типовым проектам (программам) развития малонаселенных территорий.  

5

Пространственное развитие существенно осложнено в ситуации, когда нечетко установлено, кто, какими ресурсами и каким образом может распоряжаться на территории. Например, в сельских населенных пунктах неразграниченная собственность составляет более 90%.

Рекомендации

Возможно ввести упрощенную процедуру разграничения собственности на землю. Возможно, предусмотреть процедуру оперативного уведомления муниципалитета об объектах, которые по формальным признакам относятся к федеральной или региональной собственности, но не используются (это часто земли министерства обороны, памятники культуры регионального значения) с установлением определенного срока, после которого муниципалитет может получить эти неразграниченные территории.

Также целесообразно рекомендовать содействовать (в рамках работы над Стратегией пространственного развития) разработке типовых процедур взаимодействия муниципалитетов и ФОИВ в части передачи лесных земель на границах с населенными пунктами в муниципальную собственность (кроме лесных земель I категории, земель ООПТ) – в большинстве случаев лесные земли препятствуют новому жилищному строительству в селах.  

Человеческий капитал
6

Пространственное развитие, в первую очередь, направлено на оптимальное распределение человеческого капитала. В этом контексте поддержка крупных агломераций, преимущественная концентрация в крупных городах медицинских услуг, качественных общественных пространств, социального обеспечения при поддержке мобильности могут стать дополнительными стимулами для оттока людей с малых территорий.

Рекомендации

Остановить процесс потери малыми территориями человеческого капитала можно за счет подключения к вопросам пространственного развития НКО и неформализованных гражданских групп. Это позволит существенно снизить нагрузку на государство, сделать население территорий активным участником процесса, разработчиком и поставщиком новых идей, источником поддержки новых инициатив. Стоит отметить важность развития добрососедских отношений (отдельная программа, реализуемая в ряде других стран). Такой курс приведет к активации позитивных социальных процессов на территории и позволит снизить выездные миграционные настроения. Но для реализации этого подхода нужно осуществить несколько мер.

Важно выделить ресурс на обучение управленческих команд малых городов и сельских территорий, в том числе с обязательным участием представителей местных сообществ.

Целесообразно усилить внедрение механизмов поддержки местных инициатив в сферах благоустройства, локального социального обеспечения, медицины и общественной безопасности.  

Строительство
7

Сегодня нет механизмов, позволяющих активировать строительный сектор в малых городах с историческим наследием, который был бы ориентирован на сохранение их историко-градостроительной среды. Документы, регламентирующие градостроительство (Градкодекс) и охрану культурного наследия (ФЗ-73) противоречат друг другу. Российское законодательство в области охраны памятников существенно отличается от законодательства европейских стран, что делает внедрение многих западных решений незаконным.

Рекомендации

Важно заложить возможность создания системы рекомендуемых стандартов строительных материалов и решений, прошедших историко-культурную экспертизу, в качестве передовых технологий в проектировании и строительстве. Передовые технологии – это, в том числе типовые решения и материалы, позволяющие сохранить историческую идентичность, а не только строительный хайтек.  

8

С первого июля 2018 июля вступил в силу 218-ФЗ, который существенным образом меняет ситуацию в строительном комплексе Российской Федерации – под каждый объект жилищного строительства строители должны регистрировать отдельную компанию. Эта мера не учитывает разнообразия малых поселений России и недостаточную емкость их строительного рынка.

Рекомендации

Необходим мониторинг эффективности правоприменения 218-ФЗ на малых территориях и дополнительная проработка по линии Минстроя (с внесением в пункт 4.1 паспорта программы «Жилье и городская среда») вопроса об особом режиме действия данного закона на малых территориях.

Целесообразно вынести вопрос о легализации права на работу неспециализированных организаций (в том числе, не специализирующихся на строительстве) в малых городах и селах.  

9

Механизм учета мнения жителей, закрепленный в 131-ФЗ фактически позволяет администрациям учитывать мнение жителей по своему усмотрению. В результате даже выбранные населением проекты благоустройства нередко продолжают быть объектами всесторонней критики со стороны местных специалистов и общественности. Это ведет к росту внутренней конфликтности на малых территорий.

Рекомендации

Целесообразно дополнительно проработать Целевую модель вовлечения граждан в принятие решений по вопросам развития городской среды, на которую ссылается программа «Жилье и городская среда». Целесообразно предусмотреть общественные слушания на этапе подготовки технических заданий, а не голосование по уже готовым проектам. Необходим мониторинг и обязательный учет мнения активного меньшинства в рамках механизма сбора мнения жителей и медиация на стадиях конфликтных дискуссий.

Также целесообразно упрощение муниципальных референдумов. А также усиление полномочий ТОСов в части принятия градостроительных решений.  

Пространственное разнообразие
10

Традиционно существовало деление на города, села, городскую и сельскую местности, однако существенные экономические и социальные различия между этими формами сегодня в значительной степени исчезли.

Рекомендации

Пересмотреть ряд категорий государственной классификации поселений. В частности, приравнять к городам поселки городского типа. В то время как города получают федеральные субсидии, а сельские населения получают определенные льготы, ПГТ выпадают из общей системы федеральных инструментов развития. Приравнивание их к городам, в частности, позволит получить ПГТ доступ к грантовому конкурсу «Комфортная среда», проводимому в рамках национального проекта «Жилье и городская среда».

У множества сельских территорий фактически нет аграрной составляющей, основу их экономики составляют лесопилки, портовые территории, территории, добычи нефти или газа. Для таких территорий целесообразно пересмотреть саму типологизацию и перевести их из сельских в городские.  

11

Проблема сезонного или временного населения осложняет развитие малых территорий, особенно находящихся вблизи агломераций. В некоторых муниципальных образованиях временного населения в несколько раз больше постоянного. Администрация, получающая субсидии, дотации, финансирование из расчета на зафиксированное население, не справляется с управлением.

Рекомендации

Содействовать принятию закона о том, что все дачи и коттеджные поселки должны стать территориями населенных пунктов, а дачные дома – быть приравнены к объектам ИЖС. Рассмотреть возможность введения платежей со стороны дач в муниципальные бюджеты.  

12

Сельские территории сегодня рассматриваются преимущественно в аспекте аграрного сектора экономики. Однако технологические тренды XXI века демонстрируют, что чисто аграрное значение сельских территорий неуклонно снижается. Центры развития сельского хозяйства будут концентрироваться на южных территориях страны и в других областях с оптимальными климатическими и почвенными условиями. При современных технологиях в сельском хозяйстве этих пространств будет достаточно для обеспечения продовольственной безопасности страны.

Рекомендации

Содействовать в рамках работы над Стратегией пространственного развития разработке программ развития несельскохозяйственных функций в сельской местности: народных промыслов и сельской промышленности, сельской малой переработки (сельскохозяйственной продукции, деревообработки, дикоросов и др.), сельской рекреации. Развитие несельскохозяйственных функций также потребует формирование особого стандарта комфортной среды для этих поселений.  

Дороги
13

Плачевное состояние дорог существенно тормозит развитие малых территорий. По данным Росстата, 56,9% региональных дорог не соответствуют нормативным требованиям. Состояние муниципальных и местных дорог еще хуже, но приведение их в соответствие с нормативными требованиями займет существенно больше времени и даст меньший эффект.

Рекомендации

Выделить как приоритет стратегического развития, ввести целевые показатели по обеспечению нормативного состояния региональных дорог для усиления связности и безопасности движения между районными центрами и областным центром, разработать программы обеспечения безопасности дорожного движения для территорий за пределами крупных городов. В национальном проекте «Безопасные и качественные дороги» предусмотреть не только дороги внутри агломерации, но и вне ее до малых городов, являющихся малыми центрами региона. Содействие проработке данных мер целесообразно оказать в рамках работы над Стратегией пространственного развития.  

14

Финансирование общественного транспорта на малолюдных маршрутах убыточно, соответственно, маршрутная сеть общественного транспорта резко сокращается. Федеральный бюджет не способен просубсидировать её восстановление.

Рекомендации

Оказать содействие в рамках работы над Стратегией пространственного развития разработке системы обеспечения транспортного сообщения с удаленными территориями, необеспеченными регулярными маршрутами общественного транспорта, с использованием новых транспортных технологий (каршеринг, системы совместного использования автотранспорта). Предусмотреть региональное субсидирование отдельных маршрутов такси в сельской местности.