Фонд Тимченко

Население малых городов и сельских территорий: как сохранить и приумножить

Стратегическую сессию по демографической политике страны в отношении малых городов и сел Экспертный совет по малым территориям провел в самом депрессивном в данном отношении регионе страны – Псковской области. Представляем результаты работы экспертов.

1.Общие проблемы развития

На малых территориях остро стоит вопрос разграничении полномочий региональных и муниципальных властей и усиления роли муниципалитетов. Решение проблемы малых территорий – наделить эффективные муниципалитеты правом самостоятельного формирования бюджета и распоряжения налогами. Необходимо пересмотреть систему взаимодействия федеральной и региональной власти с муниципалитетами. Принять поправки в Закон о местном самоуправлении, а также ввести долгосрочные нормативы формирования бюджета, которые позволят муниципалитетам строить долгосрочные планы развития.

  • По примеру канадского «Агентства по территориальному развитию» необходимо создание «Проектного офиса» для координации и разработки стратегии более рационального расходования ресурсов при развитии малых территорий.

 
Существует проблема нехватки статистических данных – в открытом доступе нет статистики по демографии, связанной с малыми муниципальными образованиями. Есть отдельные наработки Института социально-экономических проблем народонаселения, но эти данные для внутреннего пользования. Отсутствие открытой муниципальной статистики создает сложности для оценки деятельности муниципалитетов и построения плана развития.

  • Решение данной проблемы тоже целесообразно передать в проектный офис, который координировал бы сбор и систематизацию статистических данных по малым территориям в удобном для работы виде.

 
В качестве бенчмарка стоит отметить позитивный белорусский опыт. Белоруссия выступает как позитивный пример бывшей советской республики, сохранившей значительную часть населения на сельских территориях. Обращаясь к белорусской системе административно-территориального деления, следует отметить, что на малых территориях там выделяются отдельно населенные пункты категории поселений: городские, курортные и рабочие поселки и отдельно сельские населенные пункты: агрогородки и населенные пункты, в которых создана соответствующая производственная и социальная инфраструктура.

  • Ввести определение «центр развития» – малый населенный пункт, за пределами агломерации, в котором есть признаки устойчивой экономической базы, измеряемые набором экономических показателей, стабильная демографическая ситуация, населенный пункт себя поддерживает и воспроизводит. Также такой пункт играет важную роль в логистической системе.

2. Жилье и инфраструктура

На малых территориях существует проблема с инфраструктурой. По данным Счетной палаты, половина населенных пунктов страны не имеет общественного транспортного сообщения с близлежащими учреждениями социальной сферы, 16 тыс. населенных пунктов, в которых проживают 5 млн. застрахованных лиц, не охвачены медицинскими организациями, 60 тыс. сельских населенных пунктов не имеют детских садов, 55 тыс. населенных пунктов не имеют школ, а в сельской местности 50 % точек не подключены интернету.

Ощущается необходимость цифровизации малых территорий и создания возможности жителям малых городов работать удаленно. На сегодняшний день это сложно. Из российских регионов выделяется Белгородская область, как пример региона устойчивого развития сельских территорий. По словам губернатора области Евгения Савченко, есть типовая модель села и несколько элементов необходимых для развития комфортной территории: Церковь, школа, детский сад, отдел ЗАГС.

Существует проблема приватизации жилья работниками и как следствие потеря муниципалитетами жилищных площадей. При сохранении текущего статус-кво на рынке недвижимости проблема обеспечения жильем жителей малых территорий и потенциальных переселенцев в них выглядит нерешаемой. Ключевая проблема состоит в инвестиционном характере рынка жилья. Необходимы новые инструменты, которые позволили бы перевести жилье из категории инвестиционного товара в обычный продукт потребления. Эта трансформация невозможна без интервенции государства. На основании проведенного круглого стола целесообразно рекомендовать следующие меры коррекции:

  • Разработать программу по редевелопменту брошенного жилья и инфраструктуры, предусматривающую механизмы взаимодействия с собственниками брошенного жилья. В качестве одного из механизмов предусмотреть компенсационное (по договоренности обеих сторон) изъятие у собственников в случае неготовности собственника работать на малой территории – в качестве условия начала строительства. Инициатива рассчитана на внедрение в краткосрочной перспективе Данная инициатива позволила бы создавать точки компактного размещения новой рабочей силы без масштабных вложений в создание новых населенных пунктов. Модернизация уже существующих пространств для жизни выгоднее создания новых.

  • Разработать и внедрить в краткосрочной перспективе программу «Муниципальное жилье для молодых сотрудников», в рамках которой переселенцам в малые территории предоставлялось бы жилье на льготной основе, с возможностью передачи в собственность после того, как он отработает установленный срок. Задачу одновременно привлечения и закрепления сотрудников можно решить с помощью механизма «стаж в обмен на жилье». В случае невыполнения условий, жилье должно передаваться другим арендаторам.

  • Обеспечить участие в государственной программе «Жилье для российской семьи» и разработать региональные программы развития рынка арендного жилья и субсидированного найма жилья. Данная инициатива требует создание корпуса государственного арендного жилья. Эта мера позволила бы интегрировать программу «Жилье для российской семьи» в миграционную политику. Корпус государственного арендного жилья позволил бы обеспечить разные группы переселенцев жильем, хотя бы на время.

  • Оказать государственную поддержку жилищно-строительным и жилищно-накопительным кооперативам, в том числе при предприятиях и организациях, предусмотрев участие в них молодых и многодетных семей, нуждающихся в содействии в улучшении жилищных условий. Данная мера помогла бы обеспечить встречное движение государственного интереса и частной инициативы по обеспечению граждан жильем.

  • Для недопущения таких ситуаций требуется развитие на малых территориях рынка арендного жилья и создания специальной программы по аналогии с французской программой субсидирования арендованного жилья «Фонда семейной помощи» — CAF (Caisse d’Allocations Familliales).

3. Семья, детство и материнство

Демографическую ситуацию необходимо рассматривать как часть социально-экономической проблематики. Соответственно, инструментами её улучшения в малых городах должны стать средства социально-экономической политики.

Сегодня в активных возраст вступает малочисленное поколение детей, рожденных в 1990-е годы. Численность женщин в возрасте от 20 до 29 лет (9 054 077 всего из них 2 002 933 на селе), основном возрасте для деторождения в России, на 25% меньше, чем категории 30-39 (12 154 294 всего из них 2 553 538 на селе). В младших возрастах тенденция на сокращение количества женщин сохраняется, что ведет к риску демографической ямы.

  


Кризис последних 4 лет в экономике сразу начал отражаться на рождаемости. По данным опросов материальные трудности являются главным препятствием для семей иметь много детей, с другой стороны, большое количество детей создает риск создания бедности. Риск попадания в бедность с одним ребенком – 30%, с двумя – 50%, с тремя – 70%. При этом количество бедных концентрируется в сельской местности и в малых городах. Причина – низкие доходы и больше семей с большим количеством детей. Так же существует гипотеза, что на малых территориях доля многодетных семей выше, чем в городской среде. Обоснование: большие города характеризуются снижением рождаемости.

Позитивным решением проблемы низкой рождаемости является подход Сахалинской области, где с 2011 года в Закон «О социальной поддержке семей, имеющих детей» внесен пункт о единовременной социальной выплате в размере 50 процентов стоимости приобретаемого жилого помещения или расходов на его строительство на территории Сахалинской области, но не более 200 тыс. руб, при рождении в семье третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2013 года при условии регистрации его рождения в государственных органах записи актов гражданского состояния на территории Сахалинской области. На сегодняшний день исследования репродуктивных планов показывают, что если ранее планы на третьего ребенка были «муж хочет третьего», «двое уже есть», то теперь «возможность решить свои жилищные проблемы».

Исследования на Сахалине показали, что не очень богатые семьи сильнее всего ориентированы на поддержку. Также в этом исследовании был добавлен вопрос про бесплатное образование ребенку из многодетной семьи. По результатам на первом месте традиционно шла жилищная поддержка, но если для многодетных жилищная поддержка для первого и второго ребенка находится на первых местах, то для третьего выходит получение бесплатного образования для детей. Была добавлена «государственная поддержка летнего отдыха» и она, для многодетных, стабильно выходила на второе-третье место.

Для «бюджетников», работающих на малых территориях, необходимы меры поддержки – субсидирование поездок в региональные центры, поездки в крупные центры. Если люди за свою жизнь никогда не выезжают, о развитии говорить невозможно. Чтобы бюджетники транслировали современные практики, они должны иметь возможность куда-то выезжать.

Отдельно стоит выделить острую проблему дошкольных образовательных организаций на малых территориях. По данным Счетной палаты, более 60 тыс. сельских населенных пунктов (с численностью населения до 5 тыс. человек), где проживает почти 400 тыс. детей дошкольного возраста, не имеют детских садов, а из-за отсутствия транспортной доступности многие дети, проживающие в сельской местности, дошкольные организации вообще не посещают. С 2000 по 2016 год число дошкольных образовательных организаций в сельской местности сократилось с 22 745 до 16 535.



Инфраструктура для начального детства распределена на малых территориях крайне неравномерно. Но большинство населенных пунктов страдают от ее острой нехватки, особенно в условиях административного укрупнения учреждений. Создание инфраструктуры и комфортных условий для начального детства позволило бы снизить миграционные настроения на выезд и поднять уверенность местного населения в завтрашнем дне. Отдельной задачей является создание на малых территориях системы преференций в области семейной политики, которые могли бы стать условием для формирования въездной миграции.

Для поддержки семей на малых территориях требуется создание условий для раннего развития детей, реализация программы психолого-педагогическо-консультативной помощи родителям детей, получающих дошкольное образование в семье, поддержки семейных детских садов и родителей, которые сами воспитывают детей. Также необходимо создание системы сертифицированных нянь – системы, когда мама тоже может работать воспитателем.

На основании проведенного круглого стола целесообразно рекомендовать следующие меры коррекции:

  • Разработать в краткосрочной перспективе региональные программы развития услуг по уходу за детьми до 3 лет (ясли, няни, семейные детские сады) в том числе на базе государственных и муниципальных детских садов, частных организаций, обеспечив доступность к 2025 году не менее 50% от нуждающихся в получении услуг. Данные меры позволили бы оказать воздействие на факторы, которые одновременно влияют на рождаемость, смертность и миграционные настроения. В частности, низкая обеспеченность малых территориях инфраструктурой для начального детства, возможно, служит как фактором выталкивания людей из малых территорий, так и фактором, препятствующим росту рождаемости. Смещение фокуса от перинатальных центров в крупных городах к яслям, позволило бы увеличить проникновение медицины и создать дополнительную трудовую нишу, которая сама по себе могла бы положительно воздействовать на миграцию.

  • Поддержать развитие негосударственного сектора дошкольного и общего образования на принципах равного финансирования с государственными и муниципальными образовательными организациями при равных обязательствах предоставления услуг, использовать модель «сертификата дошкольника». Ввести выплату субсидий на создание услуг по уходу и присмотру за детьми для негосударственных организаций при условии стоимости родительской платы за услуги по присмотру и уходу не выше, чем в государственных и муниципальных. Данные меры позволили бы эффективно дополнить сектор государственных услуг в области образования, создав при этом дополнительный сектор занятости.

  • Создать систему преференций в области льгот для материнства. В частности, продлить действие федерального материнского (семейного) капитала до 2030 года. Внести изменение в законодательство, расширив направления использования средств материнского (семейного) капитала на малых территориях на текущее потребление на условиях социального контракта, создание семейного детского сада, организацию фермерского хозяйства, семейного бизнеса, приобретение автомобиля. Данные меры позволили бы превратить материнский капитал не только в средство стимулирование рождаемости, но и придать ему миграционную составляющую.

  • Разработать (дополнить) региональные программы демографической и семейной политики на малых территориях, предусмотрев создание условий для совмещения воспитания детей с трудовой занятостью, опережающее развитие социальной инфраструктуры для семей с детьми, внедрение здоровьесберегающих технологий для детей и работающих родителей, сбалансированного питания и продуктового набора, обследование и лечение при необходимости будущих родителей, создание условий для безопасного материнства, культивирование здорового образа жизни.

  • Рассмотреть возможность увеличения размера регионального материнского капитала до уровня федерального на каждого родившегося (усыновленного) ребенка, начиная с третьего ребенка, с возможностью софинансирования выплат из внебюджетных источников (например, Фонда будущих поколений). Данная мера предполагает использование передового российского опыта, который показывает важность регионального материнского капитала для увеличения рождаемости. Высокий региональный материнский капитал также может быть фактором, задерживающим выездную миграцию из региона.

  • Обеспечить реализацию программ повышения занятости многодетных и малообеспеченных родителей, в том числе за счет предпринимательской деятельности, фермерской деятельности в сельских поселениях края, традиционных для коренных малочисленных народов (КМН) видов деятельности на основе «социального контракта» для с участием некоммерческих организаций. Данная инициатива позволила бы, в числе прочего, стимулировать семейное предпринимательство — важный сектор занятости во многих странах.

  • Создать «семейные центры» на базе региональных центров социальных инноваций, действующие на принципах социального бизнес-инкубатора и стимулирующего родителей к формированию общественных объединений и социальному предпринимательству. Данная инициатива стимулировала бы семейное предпринимательство, позволила бы повысить качество бизнес-среды и стимулировала бы внутриобщинные связи.

  • Поддержать выездной семейный летний отдых и оздоровительный летний и каникулярный отдых детей из отделенных малых территорий, обеспечив бюджетное субсидирование проезда и проживания для многодетных семей – бесплатно 1 раз в год на срок не менее 3 недель. Данная мера позволила бы удовлетворить запрос на субсидирование семейного отдыха, который является одним из самых распространенных. Для многодетных семей из отдаленных регионов эта программа — едва ли не единственная возможность выехать с детьми на отдых.

4. Школьное образование

Из 46 234 общеобразовательных школ в России 28 222 находятся в сельской местности. Однако из 15 474 357 школьников лишь 3 789 806 обучаются на малых территориях. Остро стоит вопрос с тарифами и подушевым финансированием – низкая загруженность сельских школ в современной системе оплаты труда преподавателей провоцирует бедность сельских работников образования.





Для решения проблемы требуется пересмотреть тарифы и ввести надбавки за работу в сельской местности, по аналогии с надбавками за работу в тяжелых условиях или комплексный подход.
 

5. Медицина

Проблемы медицинского обеспечения малых территорий усугубляются процессом укрупнения медицинских учреждений, идущим по всей стране. На основании проведенного круглого стола целесообразно рекомендовать следующие меры коррекции.

  • Разработать и внедрить в краткосрочной перспективе региональные программы диагностики заболеваний, являющихся основными причинами смертности. При разработке программы учесть кубинский опыт построения системы диагностики заболеваний, который позволил государству с небольшими финансовыми ресурсами достичь существенного роста основных демографических показателей. Привлечь к участию работодателей и некоммерческие организации. Данная мера позволила бы изменить негативные тенденции охраны здоровья на малых территориях, сэкономив значительные средства на борьбе непосредственно с заболеваниями. Эти средства можно было бы использовать на развитие медицинской инфраструктуры. Система ранней диагностики заболеваний могла бы послужить и миграционным фактором.

  • Обеспечить возможность софинансирования корпоративных программ (для работающего населения) и региональных программ (для неработающего населения) профилактики неинфекционных заболеваний, здоровьесберегающего поведения и здорового образа жизни за счет средств, уплачиваемых работодателями и региональными бюджетами на обязательное медицинское страхование. Данная мера помогла бы обеспечить встречное движение государственного интереса и частной инициативы граждан и организаций, направленных на сохранение здоровья. Создание особых условий для работодателей, инвестирующих в здоровье сотрудников, позволило бы благотворно повлиять и на инвестиционный климат на малых территориях.

  • Поддержать реализацию проектов по формированию здоровьесберегающей среды и здорового образа жизни в муниципальных образованиях, в том числе в рамках Ассоциации «Здоровые города, районы и поселки». Данная мера позволила бы максимально полно задействовать в осуществлении демографической политики муниципальный уровень.

  • Принять дополнительные меры по сокращению потребления алкоголя, табака и психотропных веществ, учитывающие лучшую международную и региональную практику. В среднесрочной перспективе создать систему замещения потребления алкоголя за счет альтернативных способов проведения времени. Принципиальной сложностью в борьбе с алкогольной смертностью является не только необходимоcть пространственного и временного ограничения потребления алкоголя, но и необходимость создать замещающие практики, которые позволяли бы населению продуктивно использовать время, которое оно тратит на употребление алкоголя.

  • Обеспечить опережающее развитие негосударственного сектора социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов в рамках 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации». Данная мера позволила бы эффективно дополнить сектор государственных услуг, создав при этом дополнительный сектор занятости.

6. Человеческий капитал

Малозаселенные территории подвержены рискам запустения, а в случае с приграничными территориями и территориями заселенными национальными меньшинствами это может создать проблемы для территориальной целостности России. В настоящий момент управление человеческим капиталом на малых территориях не поставлено как задача. Результатом является отсутствие кадрового планирования на уровне субъектов федерации, отсутствие учета трудовых ресурсов. Вымывание трудовых ресурсов из региона происходит во многом из-за того, что сотрудники и работодатели не могут найти друг друга. Остро стоит вопрос удержания населения на территориях. Проблема трудоустройства, количества и качества рабочих мест, заработной платы и квалификации сотрудников. На малых территориях близких к крупным городам вопрос удержания населения с помощью создания новых предприятий решить не удалось – местные жители все так же работают в соседних городах, а на предприятия приезжают на работу жители других населенных пунктов.

  • В качестве решения проблемы предполагается создание отдельных социальных проектов для малых территорий с демографическим уклоном.

 
Проблема высокой смертности, в первую очередь среди мужского населения, является ключевой проблемой малых территорий. В России растет продолжительность жизни, но смертность взрослого населения остается высокой. Решив эту проблему, можно значительно увеличить демографический потенциал малых территорий.

  • В качестве решения предполагается создание специальных программ поддержки и развития инфраструктуры физической культуры, а также использование позитивного опыта «территорий трезвости» – эксперимента, когда местные сообщества приняли решение и отказались от реализации алкоголя на своей территории.

 
Люди старшего трудоспособного возраста, являясь выразителями тренда на дезурбанизацию и возвращение из крупных городов «на землю», могут стать ресурсом для развития малозаселенных территорий.

  • Для привлечения на малые территории людей категории 45+ необходимо создание дружественных крупному бизнесу компаний. Однако механизм привлечения и отборов специалистов требует проработки, чтобы не вызвать негативную реакцию местного населения на миграцию в их регион.

 
Встает вопрос о программах адаптации людей старшего возраста к современным рыночным условиям и создания ресурсного центра, направленного на обучение и помощь местным жителям в поиске удаленной работы. Занятость на малых территориях может создать только малый бизнес.

  • Необходимо принять меры поддержки предпринимательства в сельской местности, а также учитывать интересы малого бизнеса при принятии программ демографического развития.

7. Культура

Социально-экономический потенциал развития культуры на малых территориях остается во многом неиспользованным. Культура не служит целям развития малых территорий, а, скорее, воспринимается как дотационная область.

На основании проведенного круглого стола целесообразно рекомендовать следующие меры коррекции.

  • Разработать программу по развитию культурной идентичности малых территорий.

  • При разработке и осуществлении культурной политики внедрить «экспортную», ориентированную на внешнего потребителя, модель культурного развития.

  • Организовать в среднесрочной перспективе поддержку развития туризма в малых территориях – с государственным субсидированием транспортного сообщения в отдаленные регионы.

  • Разработать и внедрить программу по увеличению охвата распространения и глубины проникновения традиционных для малых территорий религий. В рамках программы задействовать СО НКО. Более глубокое проникновение традиционных для местного населения конфессий в жизнь местных общин могло бы способствовать закреплению населения – как местного, так и переселенцев. Учитывая крайне слабую обеспеченность религиозных нужд населения инфраструктурой, возможно было бы поставить вопрос о внедрении инструментов частно-государственного партнерства при строительстве культовых зданий.

 
Состояние социально-экономической политики на малых территориях свидетельствует о большом количестве неиспользованных возможностей и организационном ресурсе роста. К малым территориям нецелесообразно применять тот же самый подход, что и к крупным центрам. Представляется обоснованным создать целый ряд социальных преференций, рассчитанных именно на жителей малых территорий. Это могло бы сформировать представление о селах и малых городах, как о престижных пространствах для жизни.